如何把人民调解、行政调解和司法调解三种调解方式有机衔接起来，将矛盾纠纷化解在基层，维护社会的和谐与稳定，促进地方经济发展，是摆在我们面前的一个重要的课题。

    在维护社会秩序的过程中，各种纠纷解决方式以其特定功能和运作方式协调发挥作用，构成一种互补的、满足社会主体多样需求的调整系统，它通常被区分为诉讼解决方式和调解解决方式。我国的调解主要包括司法调解、行政调解和人民调解。在历史上，这三大调解模式对于化解社会矛盾和维护社会和谐起到了重大作用，当前，由于调解的主体不同、受理纠纷和矛盾的范围不同、调解达成协议的效力不同，导致一些矛盾纠纷调处效果欠佳。如何把人民调解、行政调解和司法调解三种调解方式有机衔接起来，将矛盾纠纷化解在基层，维护社会的和谐与稳定，促进地方经济发展，是摆在我们面前的一个重要的课题。     

    首先，应在程序上健全诉调对接网络。在到法院起诉前，很多当事人不清楚诉讼风险，也不清楚哪种解决途径更经济、更有效，他们对打官司解决纠纷期望很高，但又缺乏相应的法律知识和诉讼指引。所以，法院应设立庭前调解窗口，选择具有较丰富法律知识和较强调解能力的法官及经过一定程序聘请的调解员组成专门调解机构，负责庭前调解，努力实现诉调对接平台从单一平面的衔接功能向多元立体的服务功能的转变。凡未经人民调解委员会调解的家事纠纷、事实清楚的债务纠纷以及损害赔偿纠纷、邻里纠纷等一般民事纠纷，当事人到法院起诉的，立案庭应主动宣传人民调解工作的特点、优势，告知并建议当事人首先选择人民调解组织调解。当事人同意接受人民调解组织调解的，立案庭将案件转移至调解窗口，由调解窗口负责调解或转移至当事人所在的基层调委会或者司法所进行调解。对于不符合起诉条件、法院不予受理的民间纠纷，也应当及时将案件转移至调解窗口或函告纠纷所在地的调委会或者司法所，由调解窗口、调委会或者司法所做好调解息诉工作。

    案件进入诉讼程序后，对于有可能通过调解解决的，法院可以委托人民调解组织调解。对于民事案件，法院在立案后庭审前，或案件审理中，对有可能通过人民调解委员会调解的纠纷，在征得当事人的同意后，可以将案件委托当事人所在地（所在单位）或纠纷发生地人民调解委员会或者司法所进行调解。经调解，双方当事人达成协议的，当事人可以选择由法院出具调解书，也可以撤诉，选择由人民调解组织出具调解协议书。如双方达不成协议，则恢复诉讼，由人民法院依法审判。诉中委托人民调解组织主持调解达成协议，并制作人民调解协议书的，一方当事人到期不履行具有给付内容的义务，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。

    对于一般的民事纠纷，人民法院可以选聘人民调解员参与诉讼调解。人民调解员要充分发挥扎根群众、熟悉社情民意的优势，积极协助人民法院提高诉讼调解效率。对于人民调解委员会调解未成的纠纷，当事人要求诉讼的，法院应及时立案。当纠纷无法通过行政调解解决时，行政部门工作人员应当积极引导当事人依照法律途径，以理性的方式表达自己的利益诉求。     

    其次，应在制度上健全衔接机制。如应建立司法机关和司法行政机关指导人民调解工作的长效机制。司法行政部门和法院根据人民调解委员会的要求和工作的实际需要，对疑难纠纷案件进行指导，帮助梳理法律关系，分析争议焦点，有针对性地指导人民调解员开展调解工作。     

    建立定期培训制度。法院和司法行政机关，应当制定培训计划，派出具有较丰富的法律知识和司法调解经验的审判人员、司法助理员定期开展对人民调解员的培训。针对人民调解过程中常出现的问题、法律法规的运用以及各类热点、难点问题，通过授课、案例研讨等多种形式，因地制宜地开展业务培训。对于调解协议，法院和司法局要选派专人定期评阅，对不足之处及时指出，帮助人民调解组织不断提高调解协议的规范化水平。

    建立公安机关引导当事人选择人民调解制度。对于复杂、疑难社会矛盾纠纷实行公安派出所和人民调解组织联合调解制度。发挥公安派出所执行国家法律、法规的权威和乡镇、村人民调解组织深入群众、熟悉民情的优势，共同调处复杂、疑难社会矛盾纠纷，切实使辖区内的社会矛盾纠纷早化解、防激化。

    最后，三大调解模式应在效力上加强衔接。如对人民调解组织出具的调解协议，经当事人申请，法院在对人民调解协议进行合法性审查时，应遵循“法律不禁止即为合法”的原则。又如，当事人对轻微刑事案件达成的人民调解协议反悔提起诉讼的，经审查，可依据民事赔偿的人民调解协议书直接制作刑事附带民事判决书；应当在立法或司法解释中引入现代行政程序法的基本理念，给予行政调解有效的法律效力保障。     

    在这方面，厦门市人大常委会已将多年来的实践经验上升为法规。今年4月1日，《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》获得通过，成为全国首个促进多元化纠纷解决机制建设的地方性法规，其中就对行政指导、斡旋、裁决等行政机关处理纠纷的方式的效力作出了规定。     

    美国文化人类学家吉尔兹在《地方性知识：事实与法律的比较透视》一书中认为：“法律不仅仅是一个社会中偶尔起作用的技术附加物，它与从信念象征到生产方式等一系列其他文化现象一起，是社会的一个能动部分。”换言之，法律是一种地方性知识，司法机关必须尊重和认真对待法律多元现象的存在，通过深入不同文化群体生活的实际建立对该文化中法律认识的理解的解释体系，尊重民间的合理选择，给其他规范体系留下自治空间。否则，往往导致“法律效果与社会效果”的不一致，从而使纠纷无法得到终局性化解，当事人的对抗情绪也无法得到消除。    

    尽管我国法治建设的大幕已经拉开，但在广阔国土上生存的很多人民群众还是深受乡土观念的影响，法律人必须正视民间的法律的存在并给予其生长的空间。纵观历史，社会在任何时候都不可能只依赖于某一个制度，而需要的是一套相互制约和补充的制度；这些制度不仅包括成文宪法和法律明确规定的，甚至可能更重要的是包括了社会中不断形成、发展、变化的惯例、习惯、道德和风俗这样一些非正式的制度。这正如苏力教授在其论文《语境论——一种法律制度研究的进路和方法》中所言：“当代中国的法律制度研究必须在一定程度上超越法条主义。”所以，我们应深入贯彻今年4月召开的全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会的精神，深化三大调解机制的衔接，满足人民群众的多元司法需求。

来源：人民法院报8月6日